Mišljenje o tri predloga zakona Vlade Srbije

Dr Jagoš Raičević, naučni saradnik sa Instituta za nuklearne nauke Vinča, prisustvovao je kao gost 14. sednici Odbora za zaštitu životne sredine, održanoj u Narodnoj skupštini 19. oktobra. Tokom objedinjene rasprave u načelu, Raičević je predstavio svoju analizu Predloga Vlade Srbije:

Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu;
Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu i
Zakona o kontroli opasnosti od velikih udesa koji uključuju opasne supstance, koje je podnela Vlada.

OBJEDINJENA RASPRAVA O TRI PREDLOGA ZAKONA NA 14. SEDNICI ODBORA ZA ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE

Ljubaznošću autora, portal PRVI PRVI NA SKALI objavljuje analizu u celini.

Mišljenje o predlozima Zakona o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu (SPU), Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu (PU) i Zakona o kontroli opasnosti od velikih udesa koji uključuju opasne supstance (AKC)

A Opšte primedbe

1. Sva tri zakona regulišu istu pravnu materiju – a to je uticaj zagađenja (kontrolisano i/ili nekontolisano ispuštanje polutanata u životnu sredinu), koje skraćeno zovemo uticaj na životnu sredinu (ŽS). Konzistentan pristup ovom problemu bi se jedino mogao naći u jednom jedinstvenom zakonu, koji bi proizilazio iz krovnog zakona – Zakona o zaštiti životne sredine, i koji bi se mogao zvati „Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu“ (naravno, oba drugačija od postojećih). Predlozi odvojenih zakona koji se odnose posebno na „normalna“ i posebno na „velika akcidentalna“ ispuštanja polutanata u ŽS nisu konzistentni: Zakon o PU u slučaju akcidenata samo pominje da treba uraditi procenu uticaja na ŽS (ne ukazujući kako) dok se Zakon o AKC bavi samo kontrolom (nigde procenjenih) akcidentalnih zagađenja.

Razlog izrade Procene uticaja na ŽS je dobijanje licence, tj. dozvole za rad. Zainteresovani operater (tj. zagađivač) mora da u istoj proceni uticaja na osnovu verifikovanih metoda dokaže da će zagađenje ŽS biti u granicama propisanim Zakonom – bez obzira da li se radi o uslovima normalnog pogona ili „udesnih“ stanja. Šta više taj drugi, „akcidentalni deo“ je daleko važniji i ne može biti regulisan nezavisno, u nekom drugom dokumentu¹.

Radi poređenja: u nuklearnoj oblasti (koja je za nekoliko redova veličina kvalitetnije regulisana od zakonskih predloga koji smo dobili na čitanje), stvar je upravo obrnuta: u analizama sigurnosti (koje uključuju i procenu utcaja na ŽS) prvo se proveravaju tzv. udesna stanja, odnosno uticaj akcidentalnih situacija na ŽS. Ako postrojenje zadovoljava kriterijume u slučaju akcidentalnih situacija, onda ima smisla razmatrati i ostatak izveštaja kao „lakši deo“, jer se bavi radom postrojenja u projektovanom režimu rada. Pri tome scenarije za akcidente ne pakuje „operater“ prema svojim potrebama, već regulatorni organ (resorno ministarstvo) u skladu sa relevantnim opasnostima.

ARHIVA PPNS VLADA SKUPŠTINI PREDLOŽILA 24 ZAKONA, NEKI SE TIČU ŽIVOTNE SREDINE

2. Sva tri zakona imaju jednu istu sistemsku grešku, a to je da o uticaju zagađenja na životnu sredinu odlučuje (mala) grupa ljudi koja deluje kao savetodavni organ resornog ministra, a zapravo mu služi kao pokriće za donete odluke. Te grupe (ima ih više) se u zakonu zovu ili „radne grupe“ ili „tehničke komisije“ i predstavljaju nejasni hibrid od zaposlenika iz ministarstva i spoljnih saradnika koji su kao stručnjaci za određenu oblast koja se razmatra odabrani od strane resornog ministra. Te grupe nisu pravna lica, pa bi se najpribližnije mogle odrediti kao „grupe građana“, i u tom smislu ne mogu pravno odgovarati za svoje „savete“. Spoljni saradnici u tim grupama rade po ugovoru o delu, i najčešće su to odabrani (a možda i „probrani“) naučni radnici, ili profesori koji su u punom radnom odnosu na nekom od univerziteta ili naučnih instituta, pa te ugovore o delu moraju da odrađuju u svom slobodnom vremenu. Razmišljanja o mogućem kvalitetu njihovih usluga sam izneo u radu koji je objavljen u Zborniku SANU² povodom rasprave o projektu Jadar.

Veliki broj komisija i radnih grupa omogućava i odgovarajući broj ugovora o delu i raznih sinekura za (razume se podobne) „renomirane stručnjake“. Zato je takav sistem rada i uspeo da se održi toliko dugo, ostvarivši uspešnu simbiozu resornog ministarstva sa dobrim delom delu naučne javnosti koja se „bavi“ zaštitom životne sredine.

Široko je zastupljeno mišljenje da su te „radne grupe“, ili „tehničke komisije“ teško kontrolisani potencijalni izvor korupcije. One već dugi niz godina omogućavaju da se zaštita životne sredine u Srbiji svodi na dogovornu ekonomiju ino-investitora i nosilaca vlasti. Sve dok institucije sistema ne preuzmu ulogu „komisija“ koje po mišljenju ministra (ili njemu nadređenog) predstavljaju „renomirane stručnjake“, postojaće mogućnost da se Procene uticaja odobravaju bez čitanja. Stoga o sudbinskim pitanjima koja se tiču zagađenja životne sredine, tj. našeg zdravlja i zdravlja naše dece, ne mogu i ne smeju da odlučuju anonimne grupe koje rade po ugovoru o delu i koje mogu da trpe razne političke i druge pritiske. Procenu uticaja na životnu sredinu moraju da rade nezavisne relevantne institucije, a ne anonimni privatnici. Ako takvih institucija nema u Srbiji (što je malo verovatno), mogu se lako naći u inostranstvu; pri tome ne mislim na privatnike nego na renomirane institucije. Kod velikih seveso postrojenja je uobičajeno da se radi i dodatna nezavisna procena (tzv. peer review) od strane treće ustanove.

U suštini, problem bi se lako rešio formiranjem nezavisnog Regulatornog tela za oblast zaštite životne sredine. Time bi se sprečilo ne samo ošljarenje sa komisijama, već i sukob interesa koji postoji već duži niz godina, pošto naše resorno ministarstvo kao regulator nije nezavisno jer je deo vlade Srbije, čija druga ministarstva – uzmimo kao primer nedavno propali projekat Rio Tinta – zajedno sa premijerkom direktno promovišu suprotnu stranu, odnosno zagađivača, tj. operatora ili kako ga vlada Srbije naziva – „investitora“. U svetu su regulatorna tela obično organizovana kao Agencije za zaštitu životne sredine. Istina, i mi imamo jednu takvu, ali se ona de fakto bavi samo održavanjem merne opreme i nabavkom repromaterijala. Drugim rečima, jedino što radi naša Agencija je čitanje podataka o zagađenju, ili lepše rečeno, bavi se monitoringom životne sredine.

3. Javne rasprave su po zakonu predviđene za raspravu o pitanjima od javnog interesa (odatle im i takvo ime) tj. o podzakonskim i zakonskim aktima. Javne rasprave se ne mogu voditi o tehničkim dokumentima i njihovim zaključcima. A to se upravo čini kada se stanovništvu daju na ekspertizu dokumenti sa tehničkim procenama i rezultatima analize Procene uticaja na životnu sredinu. To je na žalost postala naša višegodišnja praksa.

Mišljenja sam da su javne rasprave, u obliku u kome se danas vode, zloupotreba demokratije u najgorem obliku. One predstavljaju recidiv samoupravnog socijalizma, i održale su se toliko dugo samo zato što je njihova zloupotreba našla široku i nekontrolisanu primenu, naročito u tzv. poslovima zaštite životne sredine. Posebno je pitanje što javne rasprave nisu ničim regulisane i najčešće se rezultati sa takvih skupova fingiraju i nameštaju. O tome postoje obimni izveštaji mnogih eko-udruženja.

Treba pomenuti da postoji čitav niz različitih NVO koje su svoje uhlebljenje pronašle u tom modelu, i koje su jako zainteresovane za postojanje javnih rasprava (jer od toga žive). Ne mali broj njih se finansira iz raznih ino-donacija, pa treba imati u vidu i moguću povezanost velikih ino „investitora“ i mecena pojedinih NVO. U svakom slučaju, NVO imaju svoje mesto i mogu pomoći na više načina, npr. ukazivanjem na moguće neregularnosti prilikom odabira relevantnih institucija, itd. Da li je tako, pokazuje sveži primer: nijedna NVO nije postavila pitanje koje se nametalo samo od sebe: zašto se Mašinski fakultet u ime Rio Tinta bavio atmosferskom disperzijom i nekim hemijskim analizama, umesto matičnih fakulteta sa PMF-a Univerziteta u Beogradu? Možda zato što su hemičari i fizikohemičari, inače najrelevantniji sagovornici za ove teme, decidirano rekli da je projekat Jadar Rio Tinta propast za Srbiju. Biološki fakultet jeste napravio analize za Rio Tinto, ali kada je dao negativnu ocenu, izbrisan je sa liste saradnika.

ARHIVA PPNS PROJEKAT JADAR: PRIKAZ ZONE RUDARSKIH AKTIVNOSTI SA POTENCIJALNIM MESTIMA UTICAJA

Kvalitetno učešće javnosti je jedini kredibilni kontrolni mehanizam koji obezbeđuje transparentnost u procesu donošenju odluka. Pitanje je samo želimo li mi to ili ne, odnosno da li smo u stanju to postići; sa postojećim javnim raspravama zasigurno nismo.

4. Procenu uticaja na ŽS ne piše resorno ministarstvo. Pisac je zagađivač koji traži dozvolu za rad. Ova činjenica treba da bude naglašena svuda, jer se u najširoj javnosti veoma često procena uticaja na životnu sredinu vezuje za resorno ministarstvo, pa se svaka kritika u vezi nje, tj. njeno odbijanje tumači kao otpor prema vladi Srbije, odnosno resornom ministarstvu, što apsolutno nije tačno³. U velikom medijskom metežu oko projekta Jadar moglo se čuti da su neki intelektualci nastupali u medijima i očekivali tu Procenu uticaja od resornog ministarstva, kao da ono treba da ga radi. A istina je da ono sa njim nema nikakve veze (sem što teba da ga prihvati ili odbije). Kao i to – da je Rio Tinto mogao da napravi Procenu uticaja na ŽS, koja bi dokazala da je Projekat Jadar u skladu sa „najvišim svetskim standardima“ (a samim tim i našim) – ta bi Procena uticaja odavno videla svetlo dana.

ARHIVA PPNS IMA LI POSLEDICA ZA RIO TINTO ZBOG NEOBJAVLJIVANJA STUDIJE U 2021. O PROCENI UTICAJA NA ŽIVOTNU SREDINU, NAJAVLJENE NA SASTANKU SA VUČIĆEM I U IZJAVAMA A. BRNABIĆ?

5. U novim zakonskim predlozima se insistira na tome da se Procena uticaja na životnu sredinu posmatra kao studija, a ne kao projekat. Razlika je ogromna i (naivno) želim da verujem da se radi o nekakvoj grešci ili širem tumačenju izraza. Procena uticaja je projekat koji ima projektni zadatak – a to je da se uticaj seveso ili bilo kog drugog postrojenja na životnu sredinu kreće u granicama koje su propisane Zakonom! Zagađivač, odnosno tražilac licence, mora da dokaže da se štetni uticaji postrojenja za koje traži dozvolu mogu sprečiti, kontrolisati ili otkloniti imajući u vidu tehnološka rešenja i organizaciju koju predlaže svojim projektom. Stoga je zahtev da se zagađenje ŽS kreće u granicama propisanim Zakonom – projektni zadatak za „investitora“! Kada na primer građevinari prave most, pred sobom imaju projektni zadatak da će most zadržati projektovane osobine prema zadatim scenarijima (opterećenje, vetar, zemljotresi, itd.) u projektovanom vremenskom periodu. Mogu da naprave hiljadu studija ali podnose samo jedan projekat.

Studije koje rešavaju inženjerske i tehnološke probleme polaze od zadatih početnih uslova, ali ne mogu garantovati unapred zadate rezultate, i to je velika razlika između studije i projekta. Dakle, Procena uticaja na životnu sredinu može (i obično jeste) zasnovana na rezultatima jedne ili više odgovarajućih studija – ali sama po sebi nije i ne može biti studija. Predlozi pred nama kao da žele da tehničke zaključke i analize stave u kontekst nekakvih razvojnih istraživačkih studija, sa prihvatanjem „privremenih rešenja“ ali otvorenim mogućnostima za dalja poboljšanja „u budućnosti“. To je apsolutno nedopustivo.

6. U svim zakonskim predlozima se umesto izraza „sigurnost“, pogrešno koristi izraz „bezbednost“. Tako svuda imamo „Izveštaje o bezbednosti“ umesto „Izveštaje o sigurnosti“. Ta dva izraza u nekim situacijama mogu biti sinonimi, ali u predstavljenim zakonskim predlozima ukazuju da naše eko-zakonodavstvo već duži niz godina pati od nerazumevanja ne samo tog, već i mnogih drugih pojmova vezanih za zaštitu ŽS.

Izveštaj o bezbednosti prave bezbednosne službe, i tiče se obezbeđenja postrojenja i njegove lokacije, itd. dakle tiče se policije. Izveštaj o sigurnosti se bavi tehničko tehnološkim aspektima rada postrojenja, pouzdanošću i kvalitetu usvojenih procedura itd. i njima se bave inženjeri određenih specijalnosti. Onako kako je napisano u zakonima koji se tiču životne sredine, sve pomenute Izveštaje o bezbednosti ne bi trebalo slati ministru zaštite ŽS, već ministru policije. Na to sam ukazao na pomenutom skupu u SANU, kome su prisustvovali i predstavnici resornog ministarstva i to su sigurno čuli. Ukoliko ni danas, dve godine kasnije, promoteri ovih zakona i dalje ne razumeju razliku između „security“ i „safety“ onda mi se čini da su problemi koje imamo u zaštiti ŽS veći nego što izgledaju na prvi pogled.

B Primedbe na pojedine zakone

Izlišno je reći da je bilo kakva kvalitetna analiza nemoguća kada se umesto jednog, nude tri zakona koje treba istovremeno razmotriti u nerealno kratkom roku. Već sama ta činjenica (kao ustaljena praksa) čitaoca navodi na sumnju da se nešto htelo sakriti i „zbrzati“.

Ali – u čije ime, pitam sve nas? Zar se zdrava životna sredina ne tiče cele populacije, dakle svih mogućih partija, pokreta i vera? Samim tim, ne može imati veze ni sa kakvim različitim partijskim ili verskim opredeljenjima; i drugim, da budem korektan u smislu novoustanovljenih ljudskih prava.

Zakon o Strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu (SPU)

PRILOG 1: PREDLOG ZAKONA O STRATEŠKOJ PROCENI UTICAJA NA ŽIVOTNU SREDINU (118 STRANICA)

Pre oko dve godine tj. 2021. su predložene izmene i dopune postojećeg Zakona o SPU iz 2004. Pred nama je sada novi predlog iz 2023. godine, koji izgleda kao pokušaj popravljanja popravki iz 2021. Svi pomenuti dokumenti po rečima predlagača imaju za osnovni cilj što bližu implementaciju Evropske direktive DIRECTIVE 2001/42/EC, koja bi u slobodnom prevodu mogla da glasi „Direktiva o proceni uticaja određenih planova i programa na životnu sredinu⁴“. Iako u nazivu te Direktive ne postoji reč „strategija“ neko je još 2004. godine to uneo u „Zakon o strateškoj proceni uticaja na ŽS“. Još gore, ceo sadržaj te Direktive je stavljen u potpuno pogrešan kontekst, tj. pogrešno je preslikan i potpuno pogrešno shvaćen.

U preambuli 7 pomenute Direktive piše da je na osnovu Konvencije o prekograničnom zagađenju na sastanku članica EU potpisnica Konvencije održanom u Sofiji 2001. godine, odlučeno da se pripremi pravno obavezujući protokol o strateškoj proceni uticaja na ŽS, kojim bi se dopunile postojeće odredbe uticaja prekograničnih zagađenja. Pošto se EU posmatra kao jedinstveni pravni entitet, potreba za kontrolom prekograničnih zagađenja pojedinih zemalja članica je postala strateški važna za EU kao celinu. Stoga je od direktive 2001/42, koja se u suštini bavi procenom uticaja na ŽS posmatrajući celokupnu EU, zahtevano da kao strateški važno pitanje postavi i pitanje prekograničnih zagađenja, jer zagađenja jedne zemlje članice mogu da utiču i na ŽS susednih, ili čak svih zemalja članica. Drugim rečima, Direktiva 2001/42 zahteva od zemalja članica da svoje Procene uticaja na ŽS moraju uskladiti sa EU regulativom.

Otuda se u Direktivi 2001/42 pominju „hijerarhijski nivoi“ odlučivanja što je logično, jer pored centara odlučivanja u resornom ministarstvu zemlje članice EU, postoji i centar u Briselu. Ali – Srbija se ne sastoji od „zemalja članica“, već je jedna država; ta „mala“ omaška je uzrok svim kasnijim glupostima koje su kasnije ozakonjene pomenutim aktom iz 2004. godine. Već sam pisao da bi jedina logična primena ove direktive mogla biti ukoliko bi se Srbija posmatrala kao unija srezova i opština, pa bi onda to „hijerarhisanje“ imalo nekog smisla. Zamislimo opštinu koja ima ili nema referenta za zaštitu životne sredine, koji treba da napravi „stratešku procenu uticaja na ŽS“ nečega što je na njegovoj opštini. Taj nesrećni referent (ako uopšte postoji) mora dalje da usklađuje svoje viđenje „strateškog uticaja“ sa kolegom iz susednog sreza ili okruga (opet, ako takav postoji). I onda, kada se uvežu u „ekološku mrežu“, mogu svi zajedno kao „odgovarajući organi“ da razmatraju „razumna varijantna rešenja“. O tome šta je razumno a šta nije, za Direktivu nije sporno – to je mišljenje administracije u Briselu. U našem slučaju, jedino je sigurno da će se odlučivati na nekom drugom „višem mestu“. Izgleda da je srećna okolnost što je Zakon o SPU je toliko nelogičan i nejasan, da nije bilo nikakvih šansi da bude primenjivan (što se sasvim logično, i desilo).

Pomenuta direktiva se odnosi samo na zemlje članice EU – dakle one države koje već jesu članice, i zato toliko razglaba o hijerahiji u odlučivanju. Pošto Srbija to nije, netačno je da je ovaj zakon bilo kakav uslov za naše pridruživanje EU. Teško je sada razumeti šta su to daleke 2004. godine pisci hteli kada su izmislili nepostojeću reč „strateški“. Ali, još teže je razumeti da nikoga godinama nije interesovalo o čemu se radi; i umesto da se predloži da se taj besmisleni Zakon iz 2004. ukine, sada se ta glupost još pokušava i da nadograđuje!

Na održanoj on-line javnoj raspravi (za nacrt iz 2021. godine) sam postavio par jednostavnih pitanja, na koja nisam dobio odgovor. Pitao sam – šta je to „strateško“ u toj strateškoj proceni uticaja što je razlikuje od „obične“ procene. Pitao sam i to koja se od te dve procene uticaja radi kao prva – „strateška“ ili obična“? Moderatori (u ime resornog ministarstva) nisu umeli da mi daju odgovor! Predložili su mi da im pošaljem pitanja i komentare, što sam i učinio preko elektronske pošte. Ali, odgovore na pitanja i primedbe nisam dobio.

Najnovija varijanta izmena iz 2023. godine je naizgled razrešila dilemu: već u Članu 1, kojim se definišu predmet i ciljevi Zakona piše, citiram: „Ovim zakonom se uređuju uslovi, način i postupak vršenja procene uticaja na životnu sredinu (u daljem tekstu: strateška procena), ... itd.“. Eto nama odgovora šta znači „strateško“ u Proceni uticaja na ŽS: to je drugo ime za način i postupak kako treba da se radi Procena uticaja na ŽS ili ukratko, to je Pravilnik za pisanje Procene uticaja ŽS. I to rekao bih veoma loš (Pravilnik). Naravno, sada sledi novo pitanje: ako imamo Zakon o PU koji uređuje način pisanja Procene uticaja, šta će nam onda i Pravilnik za to isto, koji smo nazvali Zakon o SPU?

U oba predloga – i Zakona o SPU i Zakona o PU se uporno nameću „varijantna rešenja“. Šta bi mogla da znače „varijantna rešenja“ za ministarstvo za zaštitu ŽS? Razmatranje varijacija uticaja jednog ekosistema na drugi (ekosistem) usled pojave novog zagađivača, pa se posmatra neko optimalno rešenje „sa najmanjom štetom“; na primer – da li neka biljna ili životinjska vrsta ugrožava drugu zbog izradnje nove fabrike ili rudnika, pa treba razmotriti „varijacije“ koja je od njih najosetljivija, ili koja trpi najmanju štetu, itd? Bilo bi lepo da je tako jer je (lokalni) ekosistem jedno živo biće sa hiljadu međuzavisnosti. Ali – znamo da nije, to je u kontekstu ovog predloga popravka daleko višeg reda, nešto o čemu razmišljaju ekolozi, tj. biolozi po institutima (koje niko ništa ne pita).

Koje se to onda „varijacije“ razmatraju? Koliko se može odstupiti od Zakonom utvrđenih graničnih vrednosti? Sigurno sam negde nešto pogrešno razumeo, ali nikako da shvatim gde.

U originalnom tekstu Direktive 2001/42 na koje se svi Zakoni o SPU pozivaju, koristi se izraz „razumna alternativna rešenja“. Ali, naši „prevodioci“ su još daleke 2004. to preveli kao „razumna varijantna rešenja“. Zašto alternativa a ne varijacija? Pomenuta Direktiva ima za cilj da u EU sprovede ekološku agendu u okviru različitih eko-zakonodavstava zemalja članica koja ne moraju da budu identična, ali moraju biti u skladu sa opštim načelima. Drugim rečima – zemlje članice mogu da biraju razumne programske alternative, ali ne i „varijacije na temu“. Jer – varijacije znače odstupanja.

Pre svega – „varijantnim rešenjima“ se bavi samo zagađivač (npr. Rio Tinto) pre nego što zakuca na vrata Ministarstva za zaštitu ŽS i ponudi svoju (u tom slučaju čuvenu i dugo očekivanu, a nikada obnarodovanu) „Procenu uticaja na ŽS“. Pri tome je potpuno nevažno šta su sve kuvali u svojoj kuhinji, tj. koje su sve „varijante“ razmatrali, jer je bitno samo ono što Ministarstvu prilažu kao krajnji rezultat. Što se nas, običnih građana tiče – što je više varijanti razmatrano, veći su izgledi da dobijemo ono što nas jedino interesuje – a to je poštovanje naše zakonske regulative koja se tiče „dozvoljenih“ zagađenja. To naravno još uvek ne mora da znači da su predložena rešenja dobra, o tome odlučuje onaj ko izdaje dozvolu za rad i to samo za onu „varijantu“ koja po svim kriterijumima zadovoljava zakonom propisane uslove.

E sad, drugo je pitanje što će taj koji izdaje dozvolu da kao adut iskoristi „komisiju“ koja je – možda – koliko stručna toliko i partijska. Od tog trenutka, sve ostalo je kasnije samo odvraćanje pažnje od suštinskih postavki. Zato su novim predlogom značajno polirane i nalickane kojekakve navodne brige o demokratskom učešću javnosti, i javnim raspravama.

Ono što je novo u najnovijem predlogu Zakona o SPU je to da je toj komisiji sada data veća pravna snaga i njeni predlozi se sada prilažu kao jedan od argumenata pri konačnom prihvatanju (one „prave“) Procene uticaja. Na taj način se moguće gluposti iz neprimenljivog i nejasnog Zakona o SPU – sada po zakonu – dodaju onim „pravim“ procenama. Ovde sada značajnu ulogu dobija novododato „načelo izbegavanja dvostruke procene“. Zašto?

Može desiti da, ukoliko se unapred proceni da za neki projekat „prava“ Procena uticaja na ŽS neće biti odobrena – da se ona uopšte i ne radi, nego se sačeka da se prvo uradi ona druga, „strateška“ procena – koja može zbog svoje „multidisciplinarnosti“ da iz – njenoj komisiji poznatih razloga – bude odobrena? Onda može da se zbog „izbegavanja dvostruke procene“ zaključi da nema potrebe da se radi ona „prava“ procena, pošto jedna već postoji! Takva papazjanija je u politici moguća, pogotovo u maloj državi kakva je Srbija, gde velike ino-firme mogu imati dovoljno veliki uticaj da je naprave. To je, sasvim moguće i razlog za tolikim insistiranjem za daljim postojanjem neprimenljivog i potpuno nejasnog Zakona o SPU.

Da zaključim – ne postoje „varijantna rešenja“ u poštovanju zakona o zaštiti ŽS. Zakon se ili poštuje ili se ne poštuje, odnosno proizvedeno zagađenje mora biti pod kontrolom i u granicama dozvoljenog – da ne bismo deci dali da biraju između odlaska i kancera koji ih čekaju ako ostanu.

Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu (PU)

PRILOG 2: PREDLOG ZAKONA O PROCENI UTICAJA NA ŽIVOTNU SREDINU (159 STRANICA)

Sve opšte primedbe su primenljive za svaki pojedinačni slučaj, i zato neće ponavljane.

U predlozima izmena iz 2021. i 2023. godine u odnosu na još uvek važeći Zakon o PU iz 2004. i 2009. godine, desilo se nešto neuobičajeno i u najmanju ruku čudno: kao obrazloženje za unapređenje, tj. poboljšanje teksta Zakona – predloženo je brisanje njegovog značenja! U obrazloženjima se to ne ističe, naprotiv to se krije! A to zaista izaziva određenu sumnju.

Postojeći Zakon o PU je u Članu 2. (značenje pojmova) definisao značenje Zakona odnosno izraza koji je korišćen u njegovom naslovu. Citiram izbrisani stav 5, Člana 2. postojećeg zakona:

5) procena uticaja na životnu sredinu jeste preventivna mera zaštite životne sredine zasnovana na izradi studija i sprovođenju konsultacija uz učešće javnosti i analizi alternativnih mera, sa ciljem da se prikupe podaci i predvide štetni uticaji određenih projekata na život i zdravlje ljudi, floru i faunu, zemljište, vodu, vazduh, klimu i pejzaž, materijalna i kulturna dobra i uzajamno delovanje ovih činilaca, kao i utvrde i predlože mere kojima se štetni uticaji mogu sprečiti, smanjiti ili otkloniti imajući u vidu izvodljivost tih projekata (u daljem tekstu: procena uticaja);

Procena uticaja na ŽS zaista jeste preventivna mera zaštite ŽS. To je jedan ili više dokumenata kojima se na osnovu savremenih verifikovanih metoda i modela predviđaju zagađenja u normalnom radu, kao i moguća zagađenja za slučaj relevantnih akcidentalnih scenarija. Na osnovu tih procena tražilac licence utvrđuje preventivne i druge mere, kojima demonstrira da je u stanju da rukovodi postrojenjem sigurno i bezbedno u svim relevantnim situacijama. Dakle, projektni zadatak predlagača koji piše Procenu uticaja na ŽS je da preko procenjenih proizvedenih zagađenja⁵, koristeći rezultate priznatih studija i modela za lance ishrane i druge puteve izlaganja, predvidi štetne uticaje na život i zdravlje ljudi, i dokaže da će one biti u zakonom „dozvoljenim“ granicama.

Na kraju se sve rešava prihvatanjem ili odbijanjem predloženih tehnoloških procesa i priloženih organizacionih mera. Plansko i organizovano zagađivanje našeg životnog okruženja preko granica utvrđenih propisima dovodi do trovanja građana Srbije, a to je pitanje koje se tiče nacionalne bezbednosti. Svako ko kaže drugačije treba da odgovara za izdaju zemlje.

Novi koncept se zove „Studija procene uticaja“ i čini okosnicu novog zakonskog predloga. Novi zakon bi stoga trebalo da se zove „Zakon o studiji o PU“. Ali, ni pisci nisu baš toliko naivni, jasno je svima da takav naziv logika ne podržava. Da bi se maskirale suštinske promene, pisci su ponudili čitav niz kozmetičkih preparata u vidu brige za demokratskim učešćem javnosti, ali i za potrebe ovog zakona nerelavantnim „ekološkim mrežama“ koje imaju smisla u zakonu o prirodi (ili su se bar mogli pozvati na njega). Tu su i „javne konsultacije“ i kojekakva boranija koja treba da skrene pažnju sa suštine, a to je namera da Procena uticaja na ŽS postane razvojna studija, koja može imati hiljadu jednako validnih rezultatata. Dakle idealno za „dogovornu ekonomiju“ odnosno „brigu“ o ŽS.

Postojeći Zakon o PU se skoro uopšte ne bavi udesnim tj akcidentalnim stanjima, i pominje ih samo pri nabrajanjima nekih zahteva, ukupno tri puta (Članovi 17, 23 i 27). Najnoviji predlog je poslat u formi koja onemogućava editorski mod za praćenje teksta, što jako otežava analizu i praćenje teksta, što je verobatno i bila namera. Uz ta ali i vremenska ograničenja, potpisnik ovog teksta nije uspeo da ni na jednom jedinom mestu pronađe eksplicitno pominjanje udesa i/ili metodologije koja se koristi za potrebe procene uticaja na ŽS u akcidentalnim stanjima. U tom smislu je novi predlog otišao korak unazad u odnosu na postojeći Zakon o PU.

Novi zakonski predlog je (kao i postojeći Zakon), fokusiran najviše na administrativne detalje, sa amaterski postavljenim zahtevima koje bi trebalo da osiguraju kvalitet dokumenata koje će Komisija razmatrati. Od „podnosioca zahteva“ (zagađivača) se traži da zahteve dostavi u pisanoj formi i na CD-u, ali se nigde ne određuje metodologija rada koju mora da poštuje, niti koje dokaze treba da priloži uz svoju verziju Procene uticaja na ŽS. U slučaju akcidenata, odabir mogućih scenarija koji dovode do nekontrolisanih ispuštanja je prepušten zagađivaču koji može da ih štimuje kako mu odgovara (ali i Komisiji, sa kojom možda može da se „dogovori“ oko nekih detalja?). Umesto eksplicitnih zahteva za poštovanje zakonskih normi koje se tiču ispuštanja u ŽS, insistira se na gomilanju raznih administrativnih potvrda i odluka.

Ipak, iako nedefinisana u Zakonu, postoji nekakva metodologija pisanja Procene uticaja na ŽS koja „prolazi“ kod resornog ministarstva, ali se krije kao poslovna tajna, jer od nje živi jedan broj povlašćenih „stručnjaka“. Kakav je sadržaj i metodologija koja se koristi, da li se koriste verifikovani programi itd. – sve je to skoro nemoguće saznati. Zato je po mom mišljenju veliko pitanje kakve su nam te analize udesa koje se pakuju uz Procenu uticaja na ŽS (po ovom zakonu).

U slučaju manjih udesnih stanja i jednostavnijih postrojenja, često se korisiti „konzervativni“ pristup, kada se parametrima modela daju vrednosti koje u određenoj meri preuveličavaju efekte (npr. koncentracije ispuštenih polutanata). Logika je da ako se i sa takvim „naduvanim“ parametrima dobijaju vrednosti koje su u skladu sa zakonom, onda se može smatrati da će u realnim situacijama negativni efekti biti sigurno još manji. Ovo je uobičajeni način procena; trik koji koristi „investitor“ je izboru parametara, tako da se „naduvavaju“ samo oni koji neće dovesti do prekoračenja graničnih vrednosti. Međutim, nepoznato je ko to i kako proverava.

U slučaju većih udesa (ne moraju da budu „veliki“ kao oni iz budućeg odeljka), se primenjuju tzv. „probabilističke“ metode, koje mogu da pruže realnu sliku rasprostiranja polutanata u akcidentalnim situacijama. One uključuju tzv. Monte Karlo simulacije, primenu različitih statističkih metoda koje uzimaju međuzavisnosti između parametara, tzv. analizu osetljivosti, analizu neodređenosti i druge matematičke metode, čiji opis izlazi izvan okvira ovog teksta.

Zakon o kontroli opasnosti od velikih udesa koji uključuju opasne supstance (AKC)

PRILOG 3: PREDLOG ZAKONA O KONTROLI OPASNOSTI OD VELIKIH UDESA KOJI UKLJUČUJU OPASNE SUPSTANCE (197 STRANICA)

I u ovom slučaju treba imati u vidu Opšte primedbe, koje važe i u ovom slučaju.

Iz naslova se vidi da se ovde ne radi o zakonu koji se bavi procenom opasnosti od velikih udesa, već o njenoj kontroli – što apsolutno nije isto. On stoga nije konzistentan sa Zakonom o Proceni uticaja na ŽS u delu koji se „bavi“ akcidentalnim stanjima. Dakle – nismo dobili zakon kojim se utvrđuje nivo opasnosti od velikih udesa, već zakon kako da se (neka nepoznata tj. neprocenjena) opasnost kontroliše. Pametnom dosta. Ali, rešio sam da ovu „analizu“ izvedem do kraja, pa zato nastavljam.

Da ne bih ponavljao, istakao bih poslednji deo prethodnog poglavlja; za procenu uticaja „srednje“ velikih i „velikih“ akcidenata koriste se tzv. probabilističke metode. Veliki udesi su oni koji dovode do velikih posledica i veoma su retki, dakle, pojavljuju se sa veoma malom (u smislu izuzetno malom) verovatnoćom. Takvi akcidenti se mogu, ali i ne moraju desiti u toku celokupnog radnog veka seveso postrojenja. Međutim, i dalje je nejasno šta je to „velika“ a šta „srednje velika“ emisija opasnih materija. Na primer, akcident na postrojenju za preradu rude firme Rio Tinto bi za Arizonu bio „manji“ akcident, dok bi za zapadnu Srbiju bio katastrofa. U propalom pokušaju Rio Tinta javnost je zapravo prevarena, jer je stvorena fama kako se za licencu čeka samo Procena uticaja na ŽS – a ona se mogućim akcidentima na seveso postrojenjima uopšte ne bavi! Stoga, ili Projekat Jadar Rio Tinta nije seveso postrojenje, ili smo bili svedoci jedne od najvećih obmana koja se tiče procene uticaja na ŽS.

Dakle, „veličina“ akcidenata se mora sagledavati ne samo u kontekstu verovatnoće njihovog dešavanja, nego i u kontekstu veličine postrojenja ali i veličine prostora u kome se nalazi seveso postrojenje.

Komentar na ovaj zakonski predlog će biti kratak, jer mislim da se na žalost, malo toga može popraviti. U mom profesionalnom radu sam se bavio i tzv. off-site analizom efekata akcidenata na nuklearnim postrojenjima⁶, i mislim da mogu slobodno reći da su ovaj zakon možda pisali dobri pravnici, ali apsolutni amateri što se tiče organizacije i mera koje treba preduzeti tokom i nakon akcidentalnih stanja na seveso postrojenju. Počeću i završiću analizu ovog zakonskog predloga sa Članom 2. dakle sa značenjem izraza. Dalje nisam mogao, što će verujem opravdati tekst koji sledi.

U Članu 2. tačka 7 piše da operater „upravlja kompleksom ili postrojenjem, ili ih kontroliše, ili je ovlašćen za donošenje ekonomskih odluka u oblasti tehničkog funkcionisanja kompleksa ili postrojenja“. Operater je ključna figura, to je neko od koga zavisi celokupan rad postrojenja, kako u normalnom tako i akcidentalnom režimu rada. On je odgovoran za rad postrojenja. Član 2. nam opisuje šta sve operater radi, tj. ko sve to može da bude, ali nigde eksplicitno ne kaže da je odgovoran za rad postrojenja. Kasnije se u Članovima 11. do 17. njegove dužnosti i obaveze nejasno miksuju sa obavezama „nadležnih organa“ različitih nivoa, pa je skoro nemoguće razaznati ko je tačno i za šta obavezan da radi u najvažnijem i najkritičnijem trenutku – a to je stanje akcidenta na seveso postrojenju. U Članu 6. piše da jedinica lokalne samouprave izrađuje „eksterni plan zaštite od velikog udesa koji je nastao na njegovoj administrativnoj teritoriji itd“. Radio sam u NE Krško, i mogu zamisliti kako bi se tamo smejali kada bi Zakon tražio od lokalnih meštana da prave planove za evakuaciju ili druge zaštitne mere.

Onaj ko upravlja postrojenjem je odgovoran za rad postrojenja. To je univerzalno pravilo, i ne razumem zašto se toliko komplikuje definicija operatera. Onaj ko daje ovlašćenje operateru se zove regulator (kod nas resorno ministarstvo) i ne odgovara za rad postrojenja, pa ni za mogući akcident na njemu. Licenca, tj. ovlašćenje mora da bude data na osnovu dokaza da operator može da rukovodi postrojenjem u bilo kakvoj situaciji, uključujući i akcidente. Ako je sposoban da vodi postrojenje, onda je odgovoran za njegov rad. Da li je za saobraćajnu nesreću koju je izazvao vozač odgovorna stanica policije koja mu je izdala dozvolu?

Raspodela odgovornosti je predlogom ovog zakona implicitno raspodeljena i na „nadležne organe“, što je zaista novost. Za seveso postrojenje mora postojati plan koji proizilazi iz procene uticaja, jer se tamo određuju veličine zagađenja, pa prema tome i planovi za zaštitne mere. A to je dužnost operatora, a ne lokalne samouprave ili bilo kog „nadležnog organa“ višeg nivoa. Operator jednog seveso postrojenja mora da predstavi detaljan plan mera u slučaju velikih akcidenata, za sve oblasti do kojih uticaj proizvedenog zagađenja može da dospe. I to PRE nego što dobije dozvolu za rad!

U Članu 11. (obaveze Operatera) stoji da je operater „dužan da prepozna(!) da postoji opasnost od velikog udesa, i da preduzme mere prevencije velikog udesa i ograničavanja posledica tog udesa po zdravlje ljudi i životnu sredinu, u skladu sa propisima kojima se uređuje smanjenje rizika od katastrofa i upravljanje vanrednim sizuacijama itd.“

Autori se kada ustreba, pozivaju na druge propise koji nisu precizirani. Ovakvo komplikovanje (čitaj prebacivanje odgovornosti) samo otežava primenu napisanog (šta god to bilo). Zašto imamo toliko komplikovanje i relativizovanje? Jedan od razloga bi mogao biti i to da resorno ministarstvo nije sasvim sigurno u svoje ovlašćenje, tj. u svoju grupu stručnjaka koja je savetovala, tj. dala pozitivno mišljenje za izdavanje licence. To izgleda logično: stručnjaci iz te grupe treba u roku od 30 dana (u slobodno vreme, jer su zaposleni na drugom mestu, gde imaju druge obaveze) da pročitaju i provere ono što je predlagač/operater radio možda nekoliko meseci ili godina? U tom slučaju (dakle svestan nakaradnog sistema odlučivanja) resorni ministar, radi sopstvene savesti, za svaki slučaj, preraspodeljuje odgovornost operatera na čitav niz „nadležnih organa“ da se bave onime što bi trebalo da dobiju od operatera.

Dužnosti i obaveze su u ovom zakonskom predlogu toliko isprepletane da su po njemu svi po malo odgovorni. A jasno je da kada su svi odgovorni, niko nije odgovoran.

Član 2. tačkа 13: citiram: „rizik jeste verovatnoća da do određenog efekta dođe u određenom periodu ili pod određenim uslovima“.

Poslednjih tridesetak godina se pod pojmom rizika ne podrazumeva sama verovatnoća, već se rizik posmatra kao višedimenziona veličina (vektor) koja pored ostalog uključuje i težinu proizvedenog efekta, a ne samo verovatnoću njegovog nastajanja. Drugim rečima – šta znači da će rizik od nastanka nekog oboljenja zbog akcidentalnog udisanja otrovnih para nastalih u seveso postrojenju biti, na primer 0.36? Da li on uključuje samo medicinske verovatnoće (i posebno, na osnovu čega), ili uzima u obzir i verovatnoću nastanka samog akcidenta? U tom slučaju bi verovatnoća iz Člana 2. stav 13, bila praktično nula, jer je verovatnoća dešavanja velikih akcidenata izuzetno mala; sa druge strane, bila bi mešavina dva potpuno nezavisna pojma.

Kada smo već kod rizika, njegovo smanjenje se posmatra kroz prizmu povećanja sigurnosti rada, kroz simbiozu dva komplementarna koncepta: odbrana po dubini (defense in depth) i sigurnost dizajna (defense by design). Prvi koncept znači niz sigurnosnih barijera koje sprečavaju širenje polutanata u ŽS, tako što je broj barijera veći tamo gde je kritičnost veća. Drugi prosto isključuje akcident zbog dizajna samog postrojenja. Ovi koncepti se primenjuju u svimsavremenim seveso postrojenjima. Ne znam da li su pisci upoznati sa time. Pored toga, mogli su da pogledaju neke naše zakone u kojima je pojam rizika na ćirilici pravilno definisan.

Iako pisci u Članu 1. tvrde da je Zakon „dosledan i efikasan“ on je po mom mišljenju neupotrebljiv i nejasan i to baš u situacijama kada treba jasno da ukaže ko, šta i kako treba da radi u slučaju nekog većeg akcidenta. Pored toga, ovaj zakonski predlog je ne samo konceptualno, već i terminološki neusklađen sa preostala dva sa kojima se istovremeno nudi, iako se svi odnose na istu stvar – uticaj zagađenja na životnu sredinu i zdravlje ljudi.

* * *

Umesto zaključka, istakao bih nekoliko stvari koje su po mom mišljenju važne za pitanja zaštite životne sredine i koje, istina posredno, imaju veze i sa razmatranim zakonskim predlozima.

Srbiji je potrebno nezavisno regulatorno telo, koje bi moglo sprečiti sukob interesa između nosilaca vlasti i zagađivača (mislim na korupciju). Predloženi zakonski predlozi nisu dobar osnov za postizanje takvih ciljeva.
Srbiji je neophodan strateški dokument koji bi odredio granice budućih zagađenja koje može da toleriše naš nacionalni interes. Drugim rečima, koliko dugo može dalje da se ostvaruje privredni rast na račun kvaliteta naše životne sredine?
Gde je granica budućih zagađenja koje može tolerisati naš održivi razvoj?
Na samom kraju, najvažnije – Srbija nema definisanu politiku zaštite životne sredine.

Beograd, 16. oktobar 2023.

Dr Jagoš Raičević

Bivši direktor Laboratorije za zaštitu od zračenja i zaštitu životne sredine Instituta Vinča
Bivši pomoćnik direktora Uprave za zaštitu životne sredine pri Ministarstvu nauke i zaštite ŽS
Bivši VD direktora JP Nuklearni objekti Srbije
Ekspert Međunarodne Agencija za Atomsku Energiju (MAAE – IAEA)

^{1 Interesantno je pitanje - ako Rio Tinto nije bio u stanju da predstavi (za njega isplativu) tehnologiju čija će tzv. Procena uticaja za rad u normalnom pogonu zadovoljiti Zakonom propisane granične vrednosti, kako će to moći za slučaj (velikog) akcidenata, što je daleko teži zadatak?}
^{2 Projekat Jadar – šta je poznato? Odeljenje hemijskih i bioloških nauka, SANU, Beograd 2029.}
^{3 Pod uslovom da se ne radi o korupciji, što nije tema ovog teksta.}
^{4 „DIRECTIVE 2001/42/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 27 June 2001 on the}
^{assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment“}
^{5 Korišćenjem verifikovanih međunarodno priznatih modela, a ne na osnovu pretpostavki.}
^{6 Potpisnik ovog teksta je autor i koautor dva modela za procenu zdravstvenih posledica u populaciji u okolini nuklearnih postrojenja u dva Evropska programska sistema za procenu posledica nuklearnih akcidenata – COSYMA i RODOS.}

Foto: Rio Tinto; KoSSev
Obrada: Prviprvinaskali.com